s.e.f.d. Murtəza Həsənov
Azərbaycan Respublikasının Prezidenti yanında
Dövlət İdarəçilik Akademiyasının
“Dövlət qulluğu və kadr siyasəti”
kafedrasının dosenti.
Dövlət idarəçiliyi hökumət anlayışına paralel olaraq uzun bir tarixə malikdir. Veber, Vilson və Taylorun yaratdığı klassik dövlət idarəçiliyi modeli XX əsrin böyük bir hissəsində hakim model oldu. Əslində, Veberin bürokratik nəzəriyyəsi ənənəvi dövlət idarəetmə modelinin ən mühüm nəzəri prinsipi olmuşdur. 1980-ci illərin ortalarında,cəmiyyətin ənənəvi dövlət idarəçiliyinə nəzəri və praktiki olaraq etimadsızlıqla yanaşması,bu modelin çevik, bazar iqtisadiyyatı əsasında qurulmuş bir dövlət idarəetmə formasına çevrilməsi prosesini başlatdı. Bütün bunlar sadəcə olaraq idarəetmə üslubunda kiçik bir dəyişikliyə deyil, hökumətin cəmiyyətdəki rolu və hökumətlə vətəndaş arasındakı əlaqələrin dəyişməsinə də gətirib çıxartdı. Sənaye cəmiyyətindən informasiya cəmiyyətinə keçid adlandırıla bilən 21-ci əsr iqtisadi və siyasi arenada, elm və texnologiyada köklü dəyişikliklərə gətirib çıxardı. Bununla yanaşı idarəetmə sistemində dəyişən və davamlı yeni şərtlərə uyğunlaşmaq üçün fərqli metodlar axtarışına başlanıldı.Kommunikasiya, nəqliyyat və texnologiyadakı inkişaflar qloballaşma prosesini başladıb və demək olar ki, bütün ölkələrdə dövlət idarəetmə islahatlarının aparılmasına səbəb olmuşdur. Müasir idarəetmə yanaşmasının tətbiqi və yeni dövlət idarəetmə formasının qəbul edilməsi dövlət sektorunda yeni bir paradiqmanın ortaya çıxmasını nəzərdə tutur.İslahatlar dalğası ilk olaraq Anglo-Amerika ölkələrində (ABŞ, Kanada) hökumətin modernləşdirmə prosesində özəl sektorun struktur və texnikasına önəm verməklə başladı. Bundan sonra isə “New Public Management” və “Good Governance” kimi müasir dövlət idarəçilik modellərinin yaradılıb, tətbiq edilməsinə başlandı.
Dövlət idarəçiliyinə müasir yanaşmalar və yeni paradiqmalar
Ənənəvi dövlət idarəçiliyi uzun illər davam etdi və şübhəsiz ki, çox uğurlu oldu, çünki Qay Pitersin sözləri ilə desək “ O (klassik idarəçilik modeli) bir çox müharibələrdə savaşdı, çoxlu sosial proqramlarının yaradılaraq tətbiq edilməsində, dövlət sektorunda geniş miqsaylı iqtisadi idarəetmənin qurulmasında və bir sıra əlamətdar şeylərin baş verməsində mühim rol oynadı.” 1980 və 1990-cı illərdə dünya miqyasında Veber-Vilson idarəetmə modeli nəzərdən keçirildi və bu nəzərdən keçirilmə islahatlar dalğasına və uzun müddət davam edən idarəetmə modelinin sıradan çıxmasına səbəb oldu. O zamanlar, yalnız bir neçə hökumət islahatlar dalğasına qoşulmadı.
“Yeni dövlət idarəçiliyi” termini ortaya çıxmamışdan əvvəl yeni idarəetmə modeli bir sıra adlarla adlanırdı. Eyni fenomeni ifadə etmək üçün managerializm, new public management, bazar iqtisadiyyatı əsasında qurulmuş dövlət idarəçiliyi, post-bürokratik paradiqma və sahibkarlıq hökuməti kimi müxtəlif termin və adlardan istifadə olunurdu. Dövlət idarəçiliyinə yeni yanaşma əsas olaraq müştəri və nəticəyə yönəlmişdir. Yeni modelə əsasən dövlət qulluqçuları peşəkarlardan ibarət olur və fəaliyyətlərinin nəticəsinə görə mükafatlandırılırlar. Dövlət xidmətindən istifadə edən vətəndaşlara “müştəri” qismində baxılır və dövlət qulluqçuları öz fəaliyyətlərini müştəriyə yönümlü şəkildə qurur, dövlət xidmətlərinin göstərilməsində rahatlığın və keyfiyyətin yüksəldilməsi üçün çalışırlar. Dövlət qulluqçularının işində səmərənin yüksəldilməsi üçün əlavə təminatların müəyyənləşdirilməsi ilə motivasiya gücləndirilir və xidmətlərin göstərilməsində çeviklik təmin olunur. Bundan başqa, vətəndaşlara eyni xidmətləri bir neçə qurumun paralel şəkildə göstərməsinə imkan verilməsi ilə dövlət qurumları, dövlət qulluqçuları, struktur bölmələr arasında rəqabət mühiti yaradılır.Subyektivliyin aradan qaldırılması üçün sərt reqlamentlərə əsaslanan iyerarxiya modelindən fərqli olaraq “New Public Management” modeli bürokratik aparatın fəaliyyətində şəffaflığın artırılması vasitəsilə bu məqsədə nail olmağı nəzərdə tutur.
Böyük Britaniyada Tetçer hökumətinin zamanında Britaniya hökumətini bütün sahələr üzrə iqtisadi, effektiv və səmərəli etmək üçün böyük bir səy göstərildi. İslahatların əsas məqsədi göstərilən dövlət xidmətlərinin keyfiyyətini azaltmayaraq dövlət müəssisələrinin özəlləşdirilməsi və dövlət qulluqçularına büdcədən ayrılan pul vəsaitlərinin ümumilikdə azaldılması idi.
NPM (New Public Management) modelinin dünya miqyasında geniş vüsət almasına baxmayaraq, zaman göstərdi ki, Belçika, Finlandiya, Fransa, Hollandiya, İsveç, Almaniya və digər bəzi inkişaf etmiş ölkələr NPM-i öz dövlət idarəçiliyində tətbiq etmədilər. Bu ölkələr fərqli islahat modeli olan və Geert Bouckert və Christopher Pollitt-in “Neo-Veber idarəçiliyi” adlandırdığı modeli istifadə etdilər. NPM-in tətbiq edilməməsindəki əsas səbəb isə dövlət müəssisələrinin özəlləşdirilməsi məsələsi idi. Belə ki, bəzi hökumətlər effektivliyin, rəqabətliyin və müştəri məmnuniyyəti kimi bir sıra önəmli faktorların tamamilə özəl qurumların əlinə keçməsi məsələsini düzgün hesab etmirdilər və dövlət nəzarətinin olduğu dövlət qurumlarının olmasının vacibliyini qeyd edirdilər.
1997-ci ildə BMT-nin inkişaf Proqramı çərçivəsində dövlət idarəetməsi anlayışının yeni konsepsiyası – “Good Governance” təklif olundu. “Governance” işlərinin idarə olunması üzrə bütün səviyyələrdə həyata keçirilən iqtisadi, siyasi və inzibati hakimiyyət praktikası kimi başa düşmək olar. “Governance” konsepsiyasının mahiyyəti dövlət idarəetməsində sərt metodların nisbətən yumşaldılması, reqlamentləşdirilməsini və şaquli münasibətlərdən daha çox dövlət orqanları, onlarla vətəndaş cəmiyyəti arasındakı üfüqi münasibətlərə əsaslanmanı nəzərdə tutur.
Veber elementləri və neo elementlərdən ibarət olan fərqli islahatların modeli, Avropa ölkələrinin qitə olaraq yeni dövlət idarəetmə modelində cəmləşmədiyini göstərir.Ümumiyyətlə, digər NPM qrupu ölkələrlə ilə müqayisədə, Avropa ölkələri dövlətin gələcək roluna və dövlət xidmətlərinin islahatlarına konstruktiv yanaşmasına görə daha optimist vəziyyətdədirlər.
Azərbaycanda dövlət idarəçiliyi
Azərbaycan dövləti Azərbaycan xalqı tərəfindən yaradılan və beynəlxalq hüququn subyekti olan müstəqil, demokratik, hüquqi, dünyəvi, unitar respublikadır. Azərbaycan Respublikasının dövlət suverenliyi şəriksizdir, dövlət hakimiyyəti hakimiyyətin bölgüsü prinsipinə əsaslanır, burada yalnız Azərbaycan Respublikasının Konstitusiyası və qanunları qüvvədədir. Konstitusiyanın 1-ci maddəsində göstərilir ki, “Azərbaycan Respublikasında dövlət hakimiyyətinin yeganə mənbəyi Azərbaycan xalqıdır”. Konstitusiyanın preambula hissəsində Azərbaycan dövlətinin məqsədləri kimi aşağıdakılar müəyyən edilmişdir:
Dövlətin müstəqilliyini, suverenliyini və ərazi bütövlüyünü qorumaq;
Konstitusiya çərçivəsində demokratik quruluşa təminat vermək;
Vətəndaş cəmiyyətinin bərqərar edilməsinə nail olmaq;
Xalqın iradəsinin ifadəsi kimi, qanunların aliliyini təmin edən hüquqi,
dünyəvi dövlət qurmaq;
Ədalətli iqtisadi və sosial qaydalara uyğun olaraq, hamının layiqli həyat səviyyəsini təmin etmək;
Ümumbəşər dəyərlərə sadiq olaraq, bütün dünya xalqları ilə dostluq, sülh və əmin-amanlıq şəraitində yaşamaq, bu məqsədlə qarşılıqlı fəaliyyət göstərmək.
Müasir dövrdə inkişaf etmiş demokratik ölkələrdə hakimiyyətin üç qolu arasında səmərəli tarazlaşdırma mexanizmi formalaşdırılmışdır. Bu mexanizm hakimiyyətin təbiət etibarilə vahidliyini saxlayaraq onun səmərəli həyata keçirilməsini təmin edir. Hakimiyyət bölgüsü prinsipi Azərbaycan Respublikasının Konstitusiyasında da öz əksini tapmışdır ki, bu da sadəcə dövlət orqanlarının müxtəlif qruplarını müəyyən etmir, həm də onların yerinə yetirəcəyi müxtəlif funksiyaları müəyyənləşdirir. Bu prinsipə uyğun olaraq Azərbaycanda dövlət orqanları qanunverici, icra və məhkəmə orqanlarına ayrılır ki, bunlar da uyğun olaraq dövlət hakimiyyətinin əsas funksiyalarını yerinə yetirirlər.
Dövlət orqanları sistemi hər şeydən əvvəl dövlət hakimiyyətinin suverenliyi prinsipi əsasında, yəni, həm ölkə daxilində həm də beynəlxalq aləmdə tam müstəqillik əsasında yaradılır və fəaliyyət göstərir. Dövlət hakimiyyətinin suverenliyi xalqın suverenliyinə əsaslanır, birbaşa (bilavasitə) və nümayəndəli demokratiya formasında həyata keçirilir.
Dövlət orqanlarının müstəqilliyi bu sistemin formalaşdırılmasının ən vacib prinsiplərindən biridir. Bu prinsip öz əksini ondan tapır ki, qanunverici, icra və məhkəmə hakimiyyəti orqanları təşkilati baxımdan bir-birinin tabeçiliyində deyil, onlara fəaliyyət imkanı verən özünəməxsus funksional-səlahiyyətli xarakterə malikdirlər və bu səlahiyyətlər çərçivəsində digər dövlət orqanlarının müdaxiləsi qəbuledilməzdir. Dövlətin hakimiyyət orqanlarının nisbi müstəqilliyi vahid dövlət- hakimiyyət sisteminin ilkin şərti kimi dəyərləndirilir və hakimiyyət qolları arasında sıx münasibətlərin olmasını şərtləndirir.
Digər bir vacib prinsip dövlətin hakimiyyət orqanları sisteminin vəhdət təşkil etməsidir. Bu o deməkdir ki, dövlət hakimiyyəti orqanları sistemi suveren dövlət çərçivəsində vahid bir orqanizm kimi fəaliyyət göstərməlidir. Hər bir dövlət orqanı öz xüsusi strukturuna və səlahiyyətlərinə malik olur ki, bu da onu digər hakimiyyət orqanlarından fərqləndirir.
Dövlət qulluğunun modernizasiyası, şəffaflığın artırılması və idarəetmədə yeni fəaliyyət üslubunun formalaşdırılması yönümündəki mühüm tədbirlərdən biri Azərbaycan Respublikasının Prezidenti yanında Vətəndaşlara Xidmət və Sosial İnnovasiyalar üzrə Dövlət Agentliyi (bundan sonra – Dövlət Agentliyi) Azərbaycan Respublikası Prezidentinin 2012-ci il 13 iyul tarixli 685 nömrəli Fərmanına əsasən yaradılmışdır.
Dövlət Agentliyi fəaliyyət istiqamətlərinə uyğun olaraq, Azərbaycan Respublikasında “ASAN xidmət” və “ASAN Kommunal” mərkəzlərinin (bundan sonra – mərkəzlər) vahid şəkildə idarə edilməsini, xidmət mərkəzlərində fəaliyyət göstərən mərkəzi və ya yerli icra hakimiyyəti orqanlarının, büdcə təşkilatlarının, dövlətə məxsus olan hüquqi şəxslərin, o cümlədən dövlət adından yaradılan publik hüquqi şəxslərin (bundan sonra – dövlət qurumları) əməkdaşlarının fəaliyyətinin əlaqələndirilməsini, nəzarət və qiymətləndirmənin aparılmasını, dövlət qurumlarının informasiya bazalarının qarşılıqlı inteqrasiyasını, elektron xidmətlərin təşkili prosesinin sürətləndirilməsini, bu sahədə idarəetmə sisteminin təkmilləşdirilməsini həyata keçirən mərkəzi icra hakimiyyəti orqanıdır.
Dövlət idarəsinə klassik yanaşma həm nəzəriyyə, həm də praktika baxımından böyük bir müvəffəqiyyət idi və bütün dünyada hökumətlər tərəfindən geniş yayılmışdı.Ənənəvi dövlət idarəçiliyi sənaye inkişafının müəyyən bir nöqtəsində işlənmişdir, lakin sonradan idarəetmənin geniş miqyaslı yenidən nəzərdən keçirilməsi bu modelin sıradan çıxma prosesini başlatmışdır.Bürokratiyanın ənənəvi idarəetməsinə qarşı artan tənqidlər 1980-ci və 1990-cı illərdə bir çox qərb demokratiyalarında yayılmış yeni islahat dalğasına gətirib çıxardı. İslahatların nəticəsində Veberin ierarxiya, neytrallıq və karyera prinsiplərinə əsaslanan idarəetmə modelinə qarşı bazar prinsiplərinə və özəl sektor prinsiplərinin dövlət sektoruna köçürülməsinə əsaslanan “New Public Management” və “Good Governance” kimi müxtəlif idarəetmə modelləri təqdim edildi.Yeni dövlət idarəetmə modeli olan “New Public Management”-in Anglo-Amerika ölkələrində geniş yayılmasına baxmayaq, Avropadakı ölkələr, çoxlu və böyük fərqlərə baxmayaraq, Veber ənənəsi vasitəsilə hökuməti müasirləşdirməyə dair bir yanaşma qəbul etdilər.
Azərbaycanda isə müasir demokratik dövlətin ən başlıca məqsədi ölkə vətəndaşlarının mənafelərini qorumaqla onların həyat səviyyəsini daim yaxşılaşdırmaqdır. Bu, dövlətin strateji məqsədidir. Buna nail olmaqda dövlət ilk növbədə dövlət qulluğundan və dövlət qulluqçularından istifadə edir.
Bu gün ölkəmizdə cəmiyyət və dövlət həyatının bütün sahələrini əhatə edən islahatlar aparılır və hakimiyyətin bütün qolları bu prosesdə fəal iştirak edir. Bütün bunlar, həmçinin milli səviyyədə formalaşmış əlverişli ictimai, siyasi, hüquqi və iqtisadi mühit gənc Azərbaycan dövlətinin parlaq gələcəyinə olan inamı daha da artırır. Prezident İlham Əliyevin uğurlu və məqsədyönlü siyasəti ölkəmizin yeni inkişaf mərhələsinə keçməsi, yeni demokratik mexanizmlərin yaradılması və xalqa xidmət müstəvisində səmərəli və şəffaf, müasir idarəetmə modelinin, vətəndaş - dövlət qulluqçusu münasibətlərində yeni düşüncə tərzinin, kadr potensialının formalaşdırılması, korrupsiya yarada bilən səbəbləri aradan qaldırmaq üçün zəmin olmuşdur.
Son illərdə dövlət səviyyəsində görülmüş ciddi tədbirlər nəticəsində respublikada kadr və struktur islahatları mükəmməl şəkildə reallaşdırılmaqdadır. Cənab Prezident İlham Əliyevin sosial, iqtisadi və s. sahələrdə apardığı çoxsaylı islahatlar birbaşa xalqın rifahı və dövlətin daha güclü olmasına hesablanır.
