Venesiya Komissiyasının Azərbaycan Konstitusiyasına dəyişikliklər layihəsinə (2016) dair ilkin rəyi barədə qeydlər

Ön söz

Sənədi diqqətlə oxuduqdan sonra Avropa Şurası Venesiya Komissiyasının ilkin rəyində Azərbaycana münasibətdə yanaşmanın bitərəf olmadığını sübut edən iyirmi məqam müəyyənləşdirdim.

Venesiya Komissiyasının əvvəlki məruzələrindən istinadlar və sitatlar ifrat dərəcədə tənqiddən ibarət olub, olduqca selektiv idi.

Venesiya Komissiyası əsasən belə nəticəyə gəlir ki, təkliflər “demokratik standartlara uyğun deyil”, beləliklə, yalnız ümumi normativ fikirlər ifadə edir və təkliflərin mövcud beynəlxalq konvensiyaları hüquqi baxımdan pozduğunu sübut etmir.

Bu qərəzli ilkin rəy mənfi xarakter daşıyır və hüquqi sənəddən daha çox, siyasi sənəddir, çünki iddialar hüquqi istinadlarla əsaslandırılmayan şüarlardır.

Ümumi qeydlər və prosedur

İlkin rəydə yeni konstitusiya müddəalarının kəskin tənqid ediləcəyini sübut etmək məqsədilə əsasən Venesiya Komissiyasının 11-12 dekabr 2009-cu ildə qəbul etdiyi “Konstitusiya düzəlişinə dair məruzə” başlıqlı “CDL-AD(2010)001” saylı məruzəsinə istinad edilir.

Lakin həmin məruzənin bəzi paraqrafları Venesiya Komissiyasının Azərbaycana qarşı iddialarını perspektivə çevirir:

§ 17. “Hazırki məruzə ilk növbədə təsvir xarakteri daşıyır və analitik mətndir və konstitusiya dəyişikliyi üçün Avropanın yeni “ən yaxşı modelini” yaxud standartlarını yaratmağa cəhd göstərmir. Məruzə eyni zamanda mövcud milli konstitusiya düzəlişi prosedurlarını tənqidi olaraq qiymətləndirmir. Məruzə konstitusiya düzəlişinin bəzi əsas xarakteristik cəhətlərini və irəli sürdüyü məsələləri müəyyənləşdirmək və təhlil etmək, eləcə də bəzi normativ fikirlər irəli sürmək məqsədi daşıyır.”

Venesiya Komissiyası qəbul edir ki, konstitusiya modeli dövlətdən dövlətə fərqlənə bilər və buna bir çox amillər təsir edə bilər.

§ 107. “Konstitusiya düzəlişi üçün mücərrəd şəkildə ən yaxşı model yaratmağa cəhd göstərmək nə mümkündür, nə də arzuolunandır. Sabitlik və dəyişkənlik arasında tarazlıq nöqtəsi siyasi və sosial müstəvidən, konstitusiya mədəniyyətindən, kosntitusiyanın yaşı, təfərrüatları və xarakteristik cəhətlərindən və bir sıra digər amillərdən asılı olaraq, dövlətdən dövlətə fərqli ola bilər. Eyni zamanda tarazlıq sabit deyil, siyasi, iqtisadi və sosial keçidləri əks etdirərək, zamanla dəyişə bilər.”

İlkin rəydə §13-də deyilir: “Hazırki Konstitusiyada Parlamentin konstitusiya dəyişikliyi prosesinə rəsmi qaydada cəlb olunması nəzərdə tutulmur.... Bu, olduqca problemlidir” və 2009-cu il məruzəsinin 183-cü paraqrafına istinad edilir: “Komissiya hesab edir ki, milli parlament, müasir demokratiya fikrinə uyğun olaraq, konstitusiya düzəlişi üçün ən müvafiq arenadır.”

Lakin Venesiya Komissiyası §184-ə göz yumur: “Daha əvvəl göründüyü kimi, konstitusiya düzəlişinin legitimliyi əhalinin referendum vasitəsilə düzəliş prosedurunda birbaşa iştirakı ilə gücləndirilə bilər…”

Nə üçün Venesiya Komissiyası Azərbaycanla bağlı və Azərbaycanın referendum təşəbbüsünə dəstək olaraq, əvvəlki məruzənin bu mühüm hissəsini qeyd etmir?

İlkin rəydə §15-də deyilir: “Bu kimi referendumlar insanların təklif edilmiş islahata yalnız bəli yaxud xeyr cavabı verməsini mümkün edir”. Bəs referendumun mahiyyəti bu deyilmi? Seçicilərdən seçki bülletenində öz konstitusiya nəzəriyyələrini yazmasını xahiş etmək mümkün deyil.

Bundan əlavə, Azərbaycan referendumunda seçicilərdən “təklif edilmiş islahata” deyil, seçicilərin hər təklif üzrə (29 təklifdən) öz səslərini fərqləndirməsinə açıq-aydın imkan verərək, bəli yaxud xeyr cavabı verməsi xahiş edilir, lakin Nə üçün Venesiya Komissiyası Azərbaycan referendumunun bu demokratik tərəfini qeyd etmir?

İlkin rəydə §17-də Qırğızıstan Respublikasının milli azlıqlara dair son məruzəsinə istinad olunaraq, “şəffaflıq və açıqlıq” müdafiə edilir. §18-də deyilir: “Azərbaycan QHT-ləri geniş ictimai müzakirə olmadan islahata başlanılması ilə bağlı narahatlıqlarını ifadə edib”, lakin Azərbaycanda rəsmi sənədlər bir neçə həftə əvvəl poçtla ölkədəki bütün poçt ünvanlarına göndərilmişdir və həmin sənədlərdə vətəndaşlara qarşıdakı referendum barədə məlumat verilir, hər islahat üçün səbəblər gətirilərək, 29 dəyişikliyin hamısı bir-bir izah edilir. Vətəndaş cəmiyyəti yerli, regional və ya milli səviyyədə mahiyyət barədə müzakirələrə başlamaq üçün bütün imkanlara malik idi, lakin bunu etmədi və faktiki olaraq sadəcə bu təşəbbüsə hücum etmək üçün Azərbaycanın ənənəvi beynəlxalq tənqidinə üz tutdu.

Nə üçün Venesiya Komissiyası hökumətin istisnasız olaraq bütün Azərbaycan vətəndaşlarına münasibətdə bu nümunəvi, “şəffaf və açıq” məlumat xarakterli addımını qeyd etmir?

Əksinə, ilkin rəydə §19-da belə nəticəyə gəlinir: “Bütün bunlar islahatın “konstitusion legitimliyinə” xələl gətirir və Azərbaycan xalqının məlumatlı seçim etməsinin qarşısını ala bilər.” Bu müstəvidə qeyd etmək lazımdır ki, Venesiya Komissiyasının konstitusiya ekspertləri islahatı qeyri-legitim adlandırmır, lakin “legitimliyinə xələl gətirir..” ifadəsini işlədərək, qeyri-müəyyən danışmağı üstün tutur.

§21-də Venesiya Komissiyası şərhlərini davam etdirərək, bildirir: “.... hesab edilə biləcək bu qaydaya yəqin ki,.... əməl edilməyə bilər, lakin Azərbaycanda vəziyyət belə deyildir.” Azərbaycanda vəziyyətin bu və ya digər formada olduğuna Azərbaycan xalqından başqa, kim qərar verə bilər?

İnsan hüquqları

Venesiya Komissiyası §23-də qəbul edir ki, “həmin dəyişikliklərin bəzisi hazırda tanınmış insan hüquqlarının qorunma miqyasını genişləndirir, lakin bunlar İlkin Rəydə diqqətlə işlənməmişdir. Nə üçün?

Venesiya Komissiyası insan hüquqları sahəsində islahatlarla bağlı §28-də olduqca aydın şəkildə bildirir: “İslahatın Konstitusiyadakı insan hüquqları müddəalarına təqdim etdiyi dəyişikliklər mahiyyət etibarilə Azərbaycanın beynəlxalq öhdəliklərinə birbaşa zidd DEYİLDİR”. Venesiya Komissiyası əvvəlki 2009-cu il hesabatının 42-ci paraqrafına istinad edir. “Hal-hazırki rəy konstitusiyaya düzəlişlərin mətninə əsaslanır və gələcəkdə istənilən icra olunan qanunvericiliyi nəzərə ala bilməz. Əgər müvafiq qanunvericilik qəbul edilərsə, bu rəydə ifadə edilən narahatlıqların bəzisi aktuallığını itirə bilər”. Beləliklə, Venesiya Komissiyası qəbul edir ki, onların Azərbaycanda keçirilən referendumla bağlı tənqidi ən azı olduqca şərti və vaxtsızdır.

Venesiya Komissiyası İlkin Rəyin 32-ci paraqrafında belə qənaətə gəlir ki, “Layihənin (və gələcəkdə istənilən icra olunan qanunvericiliyin) Azərbaycanın beynəlxalq öhdəlikləri ilə uyğunluğu sırf Konstitusiya mətninin Azərbaycanın tərəf olduğu beynəlxalq konvensiya və müqavilələrin mətni ilə formal uyğunluğu əsasında qiymətləndirilməməlidir.” Bu isə o deməkdir ki, Venesiya Komissiyası Layihənin Azərbaycanın beynəlxalq öhdəlikləri ilə formal uyğunluq təşkil etməsini qəbul edir........! Və bütün sonrakı iddialar və tənqidlər İlkin Rəy müəlliflərinin ciddi şəxsi şərhinə əsaslanır.

İlkin Rəyin 33-cü paraqrafında Venesiya Komissiyası aydın şəkildə tanıyır ki, “insan ləyaqəti qorunur və ona hörmət edilir” və qeyd edir ki, “bu anlayışın Azərbaycan Konstitusiyasına daxil edilməsi müsbət haldır”.

Eyni zamanda §35 “bu, müsbət addımdır” kimi yekunlaşır.

Venesiya Komissiyası İlkin Rəyin 36-cı paraqrafında razılaşır ki, “mülkiyyətin qeyri-mütləq xarakter daşıması ideyası legitimdir”.

Eyni ifadə §38-də istifadə edilir: “Şəxsi məlumatın qorunması legitim məsələdir və onun konstitusion məsələ kimi qaldırılması müsbət addımdır.” Lakin islahatın belə düzgün formada qiymətləndirilməsi yenidən mümkün sui-istifadə xəbərdarlıqları ilə şərh edilib. Qanundan belə sui-istifadə təxmin edilə bilməz, lakin çox təəssüf ki, Venesiya Komissiyası davamlı olaraq, oxşar mənfi təkliflər verir. Bu sübut edir ki, Venesiya Komissiyasının Azərbaycana münasibəti, təəssüf ki, neytral deyil, olduqca birtərəflidir.

Dəqiqliklə oxşar mənfi təklif §39-da qeyd edilir: “36-cı Maddənin yeni IV Bölməsi qanunla müəyyən edilmiş hallar istisna olmaqla, lokautları qadağan edir. Bu müddəa işçilərə əlavə qorunmanı təmin edir, lakin və s....” Nə üçün Venesiya Komissiyası bu müsbət islahatı təklif edildiyi kimi dəqiqliklə şərh etmək əvəzinə, həmişə mümkün mənfi mülahizələr axtarır?

§43-dən §47-yə kimi şərhlər “...bu dəyişiklik bu baxımdan təqdirəlayiqdir...”, “... problemli ola bilər...”, “...məsləhətli olardı...”, “...təklif edilmiş ifadə forması elə şərh edilə bilər...”, “...yalnız bu müstəvidən legitim olardı ki...”, “...bu bənd bu şərtlə legitimdir ki...”, “...bu dəyişiklik düzgün istiqamətdir, lakin...” və s. kimi xarakterizə edilir.

Sonda, əksinə §48 aydın şəkildə olduqca müsbətdir: “Maddə 68 ... təmin edir. Bu, yaxşı Dövlət idarəçiliyinin çox vacib prinsipidir və mahiyyət etibarilə bunun Konstitusiyanın mətninə təqdim edilməsi təqdirəlayiqdir. IV Bölmə barədə... bir daha, bu, olduqca təqdirəlayiq müddəadır. Orada vurğulanır ki...”

İnstitusion dəyişikliklər

Prezidentin səlahiyyət müddətinin uzadılması barədə Venesiya Komissiyası, gözlənildiyi kimi, §49-dan §52-yə qədər həddindən artıq tənqidi yanaşma seçir, lakin bütün bunlara baxmayaraq, İlkin Rəyin 51-ci paraqrafında qəbul etməli olur ki, “Belə islahatlar digər Dövlət orqanlarının seçki dövriyyəsi, uzunmüddətli siyasi böhran və s. ilə izah edilə bilər. Lakin Venesiya Komissiyasının Azərbaycanda cari regional, geosiyasi və sosial vəziyyət barədə öz fikri var: “lakin bu vəziyyətlərin heç biri Azərbaycanda müşahidə olunmur.”

Ölkə 20 ildən artıq müddətdə ərazisinin beşdə bir hissəsini işğal etmiş qonşu təcavüzkar Ermənistanla müharibə şəraitindədir. Təxminən bir milyon məcburi köçkün cəmiyyət üçün ağır yükdür. Ölkə mümkün terrorçuluğa səbəb olan fundamentalizmlə bağlı mənfi xarici təsirə məruz qalır, vətəndaşlar Orta Şərqdə baş verən qorxunc hadisələrdən dəhşətə gəlir və s. Venesiya Komissiyasına görə isə “lakin bu vəziyyətlərin heç biri Azərbaycanda müşahidə olunmur.”

Venesiya Komissiyası §53-də belə qənaətə gəlir: “daha əvvəl iki illik məhdudiyyətin ləğv edilməsi ilə Prezidentin mandatının Avropa təcrübəsindən daha uzun olmasına gətirib çıxaran 101-ci maddə hakimiyyəti hakimiyyət bölgüsü prinsipi ilə uyğun olmayan qaydada bir şəxsin əlində cəmləşdirir.” Bu, açıq-aydın olduqca qeyri-müəyyən və fəlsəfi iddiadır. Əmin ola bilərsiniz ki, bu, əsaslı hüquqi mülahizə DEYİL.

55-ci paraqrafda Venesiya Komissiyası gözlənilən prezident seçkilərini sərt şəkildə “qəbuledilməz” adlandırır. Lakin arqumetlərə gəldikdə isə onlar sadəcə bunun “vəzifədən gedən dövlət başçısına əlavə müstəsna hüquqlar verdiyini” və “bu müddəanın demokratik standartlara uyğun olmadığını…” söyləyir. Hansı demokratik standartlar? Onlar kim tərəfindən müəyyən edilib? Razılığa gələn hansı ölkə və/və ya tərəflər onları imzalayıb?

Prezidentin Parlamenti buraxmaq hüququna gəldikdə isə 56 və 58-ci Paraqraflarda dəyərləndirmə kifayət gədər müsbətdir: “98-ci Maddənin tarazlaşdırılmasına xidmət edir…..” və s. Amma yenə də Venesiya Komissiyası oxşar mənfi təklif və şərhləri davam etdirir: “lakin bu hüquq qiymətləndirilməlidir…”  və “…..bu narahat edə bilər…..”, və s.

61-ci Paraqrafdan 64-cü Paraqrafadək Azərbaycanda hakimiyyətin bölgüsü izah edilir və islahatlar tənqid edilir. Nəhayət, Venesiya Komissiyası bildirir ki, ““Hakimiyyətin bölünməsi” prinsipinin qeyri-mütəhərrik olmadığı doğrudur; Prezident hakimiyyətinin parlamentə qarşı gücünün dəqiq sərhədləri bir dəfəyə və hər zaman üçün təyin edilə bilməz. Lakin müzakirə olunan islahatlar Azərbaycan Konstitusiyasında “hakimiyyətin bölünməsi” fundamental prinsipini hər hansı təcrübi əsasdan məhrum etməklə, qanunvericilik hakimiyyətini zəiflədə bilər”. Venesiya Komissiyası ehtiyatlı davranır. Onlar Azərbaycanı “məhrum etməklə” günahlandırmır, lakin “məhrum edə biləcəyini” söyləyir. Yadda saxlamalıyıq ki, rəyin mahiyyəti mənfidir, halbuki heç bir mənfi məqam həqiqi qaydada qiymətləndirilməyib və yalnız mənfi ehtimallar irəli sürülür. 

Yüksək səviyyəli hakimlərin təyin edilməməsinə gəldikdə isə bu məsələ bir çox demokratik ölkədə narahatlıq yaradır. ABŞ-da Ali Məhkəmə Hakiminin gözlənilən təyinatı bütün dünyada tanınan mükəmməl nümunədir. Baxmayaraq ki, islahat bənzər çıxılmaz vəziyyətlər üçün məqbul həll yolları təklif edir, Venesiya Komissiyası 66-cı Paraqrafda məsələyə mənfi tərəfdən baxmağı üstün tutur: “bu müddəa ciddi təhlükə yaradır….”, lakin Venesiya Komissiyası təklif edilən islahatların qeyri-qanuni olduğunu iddia ETMİR.

Növbəti Paraqraflarda Venesiya Komissiyası öz məqsədli prosesini davam etdirir : “……bu formula həddindən artıq anlaşılmazdır….”, “…..bu … kimi şərh edilə bilər…..”, “…..bu təhlükəli dərəcədə anlaşılmazdır və …. kimi şərh edilə bilər …..”. Beləliklə, İlkin Rəyin 69-cu Paraqrafında Venesiya Komissiyası tərəddüdsüz belə nəticəyə gəlir ki “bu səbəbdən yeni 98-1-ci Maddə demokratik standartlara cavab vermir.” Venesiya Komissiyasının belə sadələşdirilmiş nəticələrə gəlməsi həqiqətən də təhlükəli dərəcədə anlaşılmazdır!

70-72-ci Paraqraflar Vitse-Prezident vəzifəsinin təsis edilməsinə dair tənqidləri izah edir. Venesiya Komissiyası yenə də qanunun sui-istifadəsi imkanı tezisini inkişaf etdirir və islahatların əsas səbəbini anlamağa çalışmır. “Prezidentin …. imkanı….” “Yeni 103-1 Maddəsinin demokratik standartlara cavab vermədiyini” söyləmək üçün kifayətdir. Venesiya Komissiyasının hansı demokratik standartları nəzərdə tutduğu aydın deyil, belə ki, heç bir rəsmi hüquqi sənədə istinad edilməyib. 

Venesiya Komissiyası yaş həddinin azaldılmasını təndiq edərək söyləyir ki, “….. bu, ölkədə dövlət idarəçiliyinin ümumi səviyyəsinə mənfi təsir göstərə bilər”, baxmayaraq ki, Avropada hazırda yaş həddini hətta 16 yaşa qədər azaltmaq tendensiyası mövcuddur.

Nəticələr

İlkin Rəyin Nəticələr bölməsində Venesiya Komissiyası Parlamentdə məsləhətləşmələrin aparılmamasına təəssüf edir. Lakin hazırki Konstitusiyada mövcud prosedur kifayət qədər aydındır və islahatlar tamamilə konstitusion qaydada aparılır. Bundan əlavə, ötən məruzədə Venesiya Komissiyası islahatların legitimliyinin referendum yolu ilə gücləndirildiyini etiraf edir.  

Venesiya Komissiyası İnsan hüquqlarına dair islahatlar barədə kifayət qədər müsbət fikir bildirir, lakin bəzən tərəddüd edir və bəzi şərti şərhlər verir.

Venesiya Komissiyasının əsas diqqəti institusional islahatlara yönəlir. Bu islahat açıq şəkildə qeyri-leqitim hesab edilmir, lakin “demokratik standartlara cavab verməyən” kimi qiymətləndirilir. Bu, təbii ki, hüquqi nəzəriyyə deyil, normativlərin əks olunmasıdır ki, Venesiya Komissiyası siyasi praktika barəsində istənilən fikir bildirməkdə azaddır. İlkin Rəydə siyasi qiymətləndirmələr edərkən, Venesiya Komissiyasının daha dəqiq olmağını gözləmək olardı.

İlkin Rəyin beynəlxalq ekspert hüquqşunaslara yönəldiyini nəzərə alsaq, bu, zəifliyin açıq şəkildə qəbul edildiyini göstərir. Venesiya Komissiyası hüquqi tənqidlər bildirə bilmir və ümidsizcəsinə Azərbaycana qarşı qərəzli tənqidlərinə “bəlkələrlə” və nəhayət, bəzi qondarma anlaşılmaz əxlaq qanunları ilə haqq qazandırmağa çalışır.

Elxan Süleymanov

Azərbaycan Parlamentinin deputatı, AŞPA üzvü

Bakı, 22 sentyabr 2016-cı il