Dövlət qulluğu anlayışı və onun prinsipləri

Tarixi təkamül nəticəsində dövlət, insan münasibətləri sistemində ən sonda yaranmış və olduqca güclü təsir alətlərinə malik bir qurumdur. Dünya təcrübəsi göstərir ki, dövlət ilk baxışda mütərəqqi bir siyasi qurum olsa da, hər bir iqtisadi sistemin müvəffəqiyyətli fəaliyyətinin təmin edilməsində kifayət qədər güclü rol oynayır. Dövlət çoxfunksiyalı sistem olmaqla vətəndaşlarla, təşkilatlarla cəmiyyətdə mövcud olan müxtəlif təyinatlı qurumlar arasında münasibətlərin bütöv bir kompleksinin inikasıdır. Dövlət idarəçiliyinin əsas komponentlərindən biri, vətəndaş-dövlət münasibətlərinin əsas aktoru sayılan dövlət qulluqçularıdır və ya ümumi şəkildə, dövlət qulluğu anlayışıdır.
“Qulluq” və ya “xidmət” dedikdə, ümumilikdə, bir çox məsələlər başa düşülür. Lakin “dövlət qulluğu” anlayışı onlardan kifayət qədər fərqlənir.(4, s.140-142) Dövlət qulluğu həyat fəaliyyətinin bütün sahələrini əhatə etməklə ictimai faydalı xarakter daşıyan ödənişli fəaliyyət növü kimi səciyyələnir. (7)
Dövlət idarəçiliyinin əsas komponentlərindən biri dövlət qulluğudur. Dövlət qulluğu dövlət idarəçiliyinin əsas istiqamətlərindən biridir. (5) Dövlət qulluğu hələ dövlət idarəçilik elmi yaranmamışdan əvvəl mövcud olmuşdur və elə həmin andan da dövlət qulluğunun prinsipləri yaranmağa başlamışdır.
Dövlət qulluğu dövlətin konstitusiya ilə müəyyən edilmiş məqsədlərini funksiyalarını reallaşdırmaq üçün vətəndaşların xüsusi təşkil olunmuş fəaliyyəti, onların bu prosesdə praktiki və peşəkar iştirakıdır. Dövlətin ayrılmaz hissəsi olmaqla dövlət qulluğu müəyyən muxtariyyətə malikdir və müasir dövlət institutları sistemində xüsusi yer tutur. (6)
Dövlətçiliyin qurulması sistemində ilkin hüquqi vasitə olan dövlət qulluğu dövlətin fəaliyyətini təmin edir, onun vəzifə və funksiyalarının həyata keçməsinə xidmət edir. (1) Dövlət qulluğu bütövlükdə cəmiyyətin dövlət barədə təəssüratı ilə sıx bağlı olub, dövlət hakimiyyətinin mövcud sistemi ilə müəyyən olunur və dövlətin inzibati fəaliyyətinin mahiyyətindən və rolundan asılı olur.
Dövlət qulluğunun müəyyən olunmuş məqsədlərinə qarşısına qoyulan vəzifələrin yerinə yetirilməsilə nail olunur. Bu vəzifələr, demək olar ki, ictimai və dövlət həyatının bütün sahələrini əhatə edir. Belə ki, ictimai təhlükəsizliyin və əsayişin təmin edilməsi, cəmiyyət üçün əlverişli həyat şəraitini təmin edən xüsusi müəssisə və təşkilatların təsis edilməsi, sosial-iqtisadi və mədəni sahələrdə idarəetmənin həyata keçirilməsi, iqtisadiyyatın sahələrinin və struktur bölmələrinin maliyyə və təşkilati cəhətdən dəstəklənməsi, mədəniyyət təsisatlarının yaradılması və maliyyələşdirilməsi də dövlət qulluğunun qarşısında duran vəzifələrdəndir.
“Dövlət qulluğu” anlayışına ictimai elmdə müxtəlif yanaşmalar mövcuddur. Bunlardan aşağıdakı iki yanaşmaya daha çox üstünlük verilir:
- əmək fəaliyyətinin xüsusi bir növü kimi;
- dövlətin hüquqi institutu kimi.
Bu baxımdan dövlət qulluğu nədir sualına cavab olaraq iki tərif verilə bilər:
1) Dövlət qulluğu – dövlət funksiyalarının dövlət aparatı və dövlət müəssisələri işçiləri tərəfindən həyata keçirilən və iş müqabilində dövlət müavinəti alınan əmək fəaliyyətinin bir növüdür.
2) Dövlət qulluğu – dövlət qulluqçularının hüquqi vəziyyətini, işə girmək şərtlərini və qaydalarını müəyyənləşdirən, vəzifə məsuliyyətini əks etdirən hüquqi normaların məcmusudur. Hər bir ölkədə bu sahəni müəyyən qanunvericilik aktları və ixtisaslaşmış qurumlar həyata keçirir. Bu baxımdan dövlət qulluğu özünü dövlətin hüquqi institutu kimi biruzə verir. (2, s.259)
Dövlət qulluqçularının, xüsusilə də dövlət aparatında işləyən məmurların hüquqi vəziyyəti bir qayda olaraq inzibati hüquq normaları ilə tənzimlənir. Ona görə də dövlət qulluğu anlayışının seçimində üstünlük onun daha çox dövlətin hüquqi institutu kimi tanınmasına verilir. Bu fikri təsdiqləyən ən təsirli amil odur ki, hər hansı bir dövlətin bütün strukturlarının və orqanlarının fəaliyyəti qanunlar üzərində qurulur. Təbii ki, dövlət qulluğu institutu yalnız müvafiq hüquqi baza üzərində fəaliyyət göstərə bilər və bu institutun cəmiyyət üçün səmərəli olması mükəmməl qanunvericiliyin yaradılması ilə bilavasitə bağlıdır. (3, s.459-471)
Bir çox qərb ölkələrində “dövlət qulluğu” anlayışı yerinə “ictimai qulluq” (public service) yaxud “mülki qulluq” (civil service) anlayışları işlədilir.
İctimai elmdə dövlət qulluğu anlayışından geniş və dar mənada istifadə edilir.Geniş mənada dövlət qulluğu özündə bütün dövlət və bələdiyyə orqanlarında çalışan işçiləri birləşdirir. Belə yanaşmada aydın olur ki, ölkə ərazisində yerləşən, özəl sektora daxil olmayan zavod, fabrik, məktəb, poçt, polis və s. müəssisə və idarələrin işçiləri, bir sözlə, dövlət büdcəsindən maliyyələşən bütün işçilər dövlət qulluqçularıdırlar. Lakin bu yanaşmanın əksinə olaraq, dar mənada dövlət qulluğuna mərkəzi və yerli hakimiyyət səviyyələrində çalışan dövlət orqanlarının işçiləri – dövlət aparatının əməkdaşları daxildir. Dövlət aparatının özü isə dövlətin hakimiyyət funksiyalarını həyata keçirən icraçı (inzibati) orqanların və dövlətin icra, sərəncamverici fəaliyyətini həyata keçirən, dövlət müəssisələrində (orqanlarında) işləyən insanların (məmurların) məcmusudur. (2, s.260)
Yuxarıda göstərilənləri nəzərə alaraq, ümumiləşdirilmiş şəkildə “dövlət qulluğu” anlayışının tərifini bu cür ifadə etmək olar: ölkə Konstitusiyasına və müvafiq qanunvericiliyə uyğun olaraq dövlətin məqsəd və funksiyalarının həyata keçirilməsi sahəsində dövlət qulluqçularının öz vəzifə səlahiyyətlərini yerinə yetirməsi dövlət qulluğudur.
Dövlət qulluğu müasir dövrün ifadəsi deyildir və tarixi inkişaf nəticəsində kapitalist dünyada 18-ci əsrin əvvəllərindən etibarən dövlətdə işləyənlərin fəaliyyəti ilə bağlı prinsiplərin formalaşması prosesi yaşanmışdır. Bu prosesdə məlum nəzəri əsaslar və ayrı-ayrı ölkələrin təcrübələri (Pendelton qanunu, Qanuni Suleyman, Tabel cədvəli, Hüseyn Naxçıvanininin “Düsturi əl-katibi” əsəri və s.) formalaşmasında mühüm rol oynamışdır. Hal-hazırda müasir dövlət qulluğu sistemi olan ölkələrində aşağıdakı dövlət qulluğu prinsiplərinini görmək mümkündür:
1) Yetərlilik
2) Karyera
3) Təsnifatlandırma
4) Bərabərlilik
5) Təminat
6) Tərəfsizlik
7) Hüquqi tanınma
8) Yetərli məvacib.(8)

Yetərlilik prinsipi dövlət qulluğuna qəbulda və qulluqda fəaliyyətə davam etməkdə əqli və fiziki yetərlilik kimi başa düşülür. Yəni dövlət qulluğuna qəbul rasional əsaslarla, obyektiv imtahanlarla həyata keçirilir. Dövlət ona lazım olan qulluqçununun tələblərini əvvəlcədəm müəyyən edir, elan edir və seçir. Həmçinin iş prosesində, qulluqda xidmət prosesində həmin şəxsin peşəkar inkişafı üçün lazımı dəstəyi verir. Əgər iş prosesində hər-hansı bir səbəbdən qulluqçu əmək qabiliyyətini itirirsə (qəza, fiziki-əqli pozulma və s.) dövlət qulluqçusuna sosial təminatlar verir.

Karyera prinsipi. Karyera qulluqda sabitliyin əsasıdır. Dövlət qulluğunda karyera olmazsa, qulluqçunun sabahına inamı və işinin keyfiyyəti olmaz. Bu səbəbdə dövlətin qulluqçularına karyera qurmaq imanını yaratması əsas şərtdir. Optimal müddətdə bir vətəndaş təxminan 21 yaşında yetərliliyini sübut edərək dövlət qulluğuna qəbul olunar. Təxminən xarici ölkələrdə 60-65 yaşlarına qədər dövlət qulluğunda xidmət edirlə və irəliləyirlər (vəzifədə və qulluq dərəcəsində).
Karyera prinsipi bir vətəndaşın ömrü boyu dövlət qulluğunda işləməsi deyil. Karyera bir vətəndaşın dövlət qulluğunda peşəkar xidmət göstərərək müntəzəm irəliləmək imkanına malik olmasıdır.

Təsnifatlandırma prinsipi. Təsnifatlandırma dövlət qulluqçularını bir neçə xüsusiyyətlərinə görə qruplara bölməkdir. Bu ona görə vacibdir ki, dövlətin müxtəlif təhlükə və risk dərəcələrinə malik olan xidmətləri vardır və bu xidmətləri həyata keçirən müxtəlif təcrübəyə və bacarığa malik şəxslər tərəfindən həyata keçirilir. Belə bir qulluq şəraiti təsnifatlandırmanı məcburi edir.Dünya ölkələrində dövlət qulluqçuların təsnifatlandırılması, onların işə qəbulu, məvacibi və yüksəlməsi, şəxsi işi və təhsilinə görə qruplaşdırılır. Ümumiyyətlə dünyada 2 cür əsas təsnifatlandırma mövcüddur:
1. Kadr təsnifatlandırılması
2. Heyət təsnifatlandırılması
Bu iki təsnifatın əsasını heyətin və ya işin təsnifatlandırılması təşkil edir. Yəni dolayısı ilə kadr təsnifatlandırılmasında ştatların təsnifatlandırılmasından, personalda isə mövcud olan heyətin yuxarıda qeyd etdiyimiz səbəblərdən qruplara bölünməsi təşkil edir. (2. s.263)

Bərabərlik prinsipi dövlət qulluğunda hər cür ayrıseçkiliyi imtina edən prinsipdir. Bəzi ölkələr bu prinsipi təmin etməkdə çətinlik çəkirlər. Bu prinsip adətən aşağıdakı hallarda pozulur:
- partiya mənsubiyyətinə görə,
- etnik tərkibinə görə,
- dini mənsubiyyətinə görə,
- cinsinə görə,
- regional mənsubiyyətinə görə,
- maddi durumuna görə,
- qrup mənsubiyyətinə görə (ailə statusu).(8)
Bərabərliyi dövlət qulluğuna qəbulda və dövlət qulluğunda irəliləmədə təmin edilməsi əsas şərtdir. Əks təqdirdə dövlət qulluğunda psixoloji apatiya və demotivasiya hökm sürəcəkdir.
Təminat prinsipi. Dövlət qulluqçusuna prestij mənbəyi kimi baxacaq təminatlar verməlidir. Əks halda dövlət keyfiyyətli qulluqçuları cəlb etməkdə şirkətlərə uduzacaqdır və dövlət qulluqçuları heyyəti 2-ci və 3-cü sort şəxslərdən formalaşacaqdır. Dövlət qulluqçusuna özünü və ailəsini təmin edəcək miqdarda məvacib verilməlidir.(2, s.263) Həmçinin dövlət qulluqçusuna qulluqdan sonrakı həyatına normal və inandırıcı pensiya təminatı təklif etməlidir. Bunlar olmadıqda dövlət qulluqçu birinci halda qulluğa çörək ağacı kimi baxacaq (süründürməçiliklə, “rüşvət”). İkinci halda çörək ağacının qara gün üçün odun kimi doğrayıb topolanacağı olacaqdır. Ücüncüsü isə vəzifəni buraxmaq istəməz və bütün vasitələrlə vəzifədə qalmaq istəyər. Təminat - hər bir ölkənin dövlət qulluğunu sistemini saf və rasional saxlayan önəmli baza şərtlərindəndir.(9)
Tərəfsizlik prinsipi. Bu prinsip dövlət qulluğunda qulluqçunun heç bir partiyaya bu və ya digər şəkildə simpatiya və antipatiya göstərməməsidir. Dövlət qulluqçusu siyasi təsisatlarla münasibətdə lal, kar və kor olmalıdır. Dövlət qulluqçusu öz siyasi tərəfsizliyi ilə hamıya eyni məsafədə olduğunu və daha ali bir təchizata, dövlətə xidmət etdiyini göstərməlidir. Əgərə bu olmasa dövlət qulluğunda partizanlıq və siyasi patranaj hökm sürəcəkdir. Partizanlıq qulluqçunun siyasi konyukturaya xidmət etməsidir. Patranaj isə iqtidara gələn partiyanın son seçkidə onu dəstəkləməyən və ya rəqibini dəstəkləyən məmuru işdən azad etməsi, onu cəzadan azad etməsi, dəstəkləyənlərin mükafatlandırılmasıdır.(9)

Hüquqi tanınma prinsipi. Dövlət qulluğunda işləyənlərin vəziyyətini hüquqi çətir altında tutmasıdır. Bu onun bütün qulluq fəaliyyətinin normallaşdırılmasıdır. Bu elə bir normallaşdıma prosesidir ki, dövlət qulluqçusu qulluğa qəbul haqqında, qulluğa qəbuldan başlayaraq pensiyaya çıxmaq haqqında əmirə qədər bütün fəaliyyəti hüquqi anlayışlarla yaşanılmalıdır. Qulluqçu dövlət münasibətlərində keyfi davranış subyektiv seçim üçün imkan verməməlidir. Dövlətin qulluqçuya münasibətləri əsaslandırılmış olmalıdır.

Yetərli məvacib prinsipi. Yetərli məvacib prinsipi təminat prinsipinin tərkib hissəsidir, amma mühüm səciyyəvi xüsusiyyətləri vardır. Yetərli məvacibin bir neçə şərti təmin olunmalıdır:
- Məvacib ölkənin iqtisadi vəziyyətinə mütənasib olmalıdır (onun miqdarı iqtisadi dəyişkənlərdən asılı olmalıdır, qiymətlər indeksləşdirilməlidir)
- Qulluğun şərtlərinə görə (Ucqarda xidmət, dəniz səviyyəsindən aşağıda və ya yuxarıda xidmət etmək səhətə təsir edə biləcək)
- Müharibə şəraiti, fövqəladə şərait, kriminogen vəziyyət (Məvacib differensiallaşdırılmalıdır). (3, s.455-458)
Azərbaycan Respublikasında dövlət qulluğunun hüquqi əsasını 21 iyul 2000-ci il tarixində qəbul edilmiş və 2001-ci ilin sentyabrın 1-dən qüvvəyə minmiş “Dövlət qulluğu haqqında” qanunu təşkil edir. Həmin qanunun 4-cü maddəsində isə ölkəmizdə dövlət qulluğunun hansı prinsiplər əsasında qurulduğu təsnifatlaşdırılır. Ümumi şəkildə ifadə etsək, onlar aşağıdakılardır:
1. Qanunçuqluq;
2. Hakimiyyət orqanlarının səlahiyyətlərinin müəyyənləşdirilməsi;
3. Hesabatlılıq;
4. İerarxiya və subordinasiya;
5. Dövlət qulluğuna girmənin şəffaflığı;
6. Müsabiqə əsasında qəbul;
7. Vətəndaşların hüquq bərabərliyi;
8. Sosial müdafiə;
9. Vəzifə məsuliyyəti.(1)

Beləliklə, aydın olur ki, dövlət idarəçiliyinin əsas tərkib elementi dövlət qulluğu anlayışıdır. Respublikamızda korrupsiya ilə mübarizədə atılmış silsilə addımlar bu sahədə müəyyən uğurların əldə olunmasına da gətirib çıxarmışdır. Belə ki, elektron hökümətin yaradılması, məmur-vətəndaş münasibətlərinin ən gözəl nümunəsi sayılan Azərbaycan Respublikasının Prezidenti yanında Vətəndaşlara Xidmət və Sosial İnnovasiyalar üzrə Dövlət Agentliyinin, qısaca “ASAN xidmət”in təsis edilməsi yuxarıda adı çəkilən uğurlarımızdandır və ölkəmizdə dövlət qulluğunun prinsiplərinə tam uyğunluğu ilə yanaşı, məmur-vətəndaş münasibətlərinə şəffaflığın gətirilməsi nəticəsində dövlət aparatının maksimum effektivliklə çalışması ilə sonlanmışdır.

Ədəbiyyat
1. “Dövlət qulluğu haqqında” Azərbaycan Respublikasının Qanunu
http://www.e-qanun.az/framework/4481 (19.04.2018)
2. “Dövlət idarəçilik nəzəriyyəsi”, dərslik. Bakı, “Elm və təhsil”, 2010. 552 səh.
3. Mehdiyev F., “İnzibati hüquq”, dərs vəsaiti. Bakı, 2010. 539 səh.
4. Rzayev Ə.H. “Dövlət qulluğunun hüquqi əsasları”. Bakı. “Elm”. 2011. 480 səh.
5. Qəndilov S. “Heydər Əliyevin idarəçilik irsi dövlətin kadr hazırlığının əsas qayəsini təşkil edir”//“Azərbaycan” qəzeti. 2010, 22 aprel. Səh. 3.
http://www.anl.az/down/meqale/azerbaycan/2010/aprel/116269.htm (19.04.2018)
6. Mirzəbəyli İ. “Dövlət qulluğunda olmaq imtiyaz deyil, məsuliyyətdir, insanlara xidmət imkanıdır”.
http://www.xalqqazeti.com/az/news/politics/45825 (19.04.2018)
7. Бахрах Д.Н., “Государственная служба: основные понятия, ее составляющие, содержание, принципы”
https://tigp.wordpress.com/2010/11/06/государственная-служба-основные-пон/ (19.04.2018)
8. “Kamu hizmetine egemen olan ilkeler nelerdir?”
http://www.hukukitavsiyeler.com/2015/07/21/kamu-hizmetine-egemen-olan-ilkeler-nelerdir/ (19.04.2018)
9. “Kamu Hizmetlerine Egemen Olan Temel İlkeler”
http://notoku.com/kamu-hizmetlerine-egemen-olan-temel-ilkeler/ (19.04.2018)

Açar sözlər: dövlət qulluğu, vətəndaş, məmur.
Ключевые слова: государственная служба, гражданин, чиновник.
Key words: civil service, citizen, official, public administration.

Резюме
В статье описывается государственная служба, которая рассматривается как основной компонент государственного управления, как концепция, так и термин. Хотя государственная служба считается неотъемлемой частью государственного аппарата, ее также рассматривает ее государственный служащий. Поскольку государственная служба является главной проблемой государственного управления, она имеет определенные принципы и критерии. Хотя каждый из этих критериев различен в разных литературе, он, как правило, выполняет одну и ту же цель.

Summary
The article describes public service, which is considered as the main component of public administration, both as concept and term. While civil service is considered an integral part of the state apparatus, it is also regarded by its civil servant. Since civil service is a major issue in public administration, it has certain principles and criteria. While each of these criteria is different in different literatures, it generally serves the same purpose.

Dilbər Nəcəfova
Azərbaycan Respublikasının Prezidenti yanında Dövlət İdarəçilik Akademiyası

"GEOSTRATEGİYA" jurnalı №03 (45) MAY-İYUN 2018